Jakub Šedo: Co s volebním zákonem po rozhodnutí Ústavního soudu?

4. 2. 2021

Co s volebním zákonem po rozhodnutí Ústavního soudu?

Jakub Šedo

Středeční rozhodnutí Ústavního soudu, které ruší několik podstatných bodů volebního zákona, vyvolává potřebu nalézt rychlé řešení. Již na počátku října se mají konat volby do Poslanecké sněmovny, přičemž v tomto okamžiku není jasné, podle jakých pravidel se budou konat. Nevíme, jak mají být sestaveny kandidátní listiny, ani jak budou hlasy voličů převedeny na poslanecké mandáty. Nejistotu prohlubuje, že za jisté nemůžeme mít ani ty pasáže zákona, které jsou v tomto okamžiku platné a bezproblémové. Jeho novelizace totiž může, resp. při některých řešeních bude muset sáhnout i do nich.

Pro další úvahy platí, že čím větší změny budou přijaty, tím rychleji se musí stát. Například pokud nová pravidla ponechají rozhodující roli při sestavování kandidátních listin krajům, nebudou muset strany hledat nové nominační mechanismy. Kandidátní listiny tedy bude možné sestavit relativně rychle. Pokud ale nový volební zákon přesune sestavení kandidátních listin na jinou úroveň, budou strany potřebovat čas navíc. Totéž platí i pro vše ostatní – podobu hlasovacích lístků, protokolů volebních komisí atd.

Ponechme teď stranou hypotetické možnosti, jako jsou změna Ústavy a zůstaňme (snad) uvnitř mantinelů, které Ústavní soud vymezil. V zásadě se nabízejí tři relativně rychlé a nepříliš komplikované cesty, kterými může parlament postupovat. Nevyžadovaly by přijímání nějaké varianty poměrného volebního systému, která je pro české prostředí atypická, ani by nemusely vést k velké změně způsobu sestavení kandidátních listin, hlasování a sčítání hlasů. „Pouze“ po sečtení hlasů proběhne jiná procedura, než jaká probíhala v letech 2002 – 2017.

Celostátní obvod?

První možností, jak zajistit větší proporcionalitu voleb, je změna v počtu volebních obvodů. Zavedení jediného celostátního obvodu by bez ohledu na použitý přepočet hlasů na mandáty zadání Ústavního soudu splnilo. Rozdíly, které produkují známé i méně známé formule v obvodě, kde se dělí 200 mandátů, jsou minimální. Pokud se vůbec nějak liší, tak s výjimkou extrémních přepočtů jde o to, zda 1 mandát z 200 dostane některá z větších, nebo některá z menších stran. Proti celostátnímu obvodu ale existuje praktická námitka. Zkušenosti ze zemí s jednou celostátní listinou ukazují velkou nevyrovnanost v zastoupení jednotlivých regionů. Na stránkách Bratislavského kraje nalezneme seznam slovenských poslanců zvolených v tomto kraji v roce 2020 – obsahuje 62 jmen. 4 z 10 slovenských poslanců byli zvoleni v kraji kde přišlo hlasovat 1,5 z 10 slovenských voličů. Celostátní kandidátní listina také oslabí roli preferenčních hlasů. Osobnost svázaná s konkrétním regionem, ale málo známá celostátně, jen těžko získá potřebný počet preferenčních hlasů.

Máme nějaké řešení? Existuje varianta s velmi poměrným přepočtem v celostátním obvodu, která by ale zároveň zachovávala 14 volebních krajů. Inspirovat se můžeme například v Bulharsku. Kandidátní listiny by byly sestaveny na krajské úrovni (jako doteď), hlasy na mandáty by ale byly rozděleny celostátně. Tím by byla celostátně zajištěna maximální možná proporcionalita. Po zjištění celostátního počtu mandátů by teprve následovalo jejich rozdělení do krajů. Strana X by například za své hlasy měla získat (a získala) celostátně 20 křesel. Z nich by naší straně X ve Středočeském kraji připadla 3 křesla, v Jihočeském 1 atd. O konkrétních jménech těch, kdo budou reprezentovat střední Čechy, by posléze (tak jako doposud) rozhodly buď preferenční hlasy, nebo pořadí na kandidátní listině. Nevýhodou tohoto řešení ale je, že nemusí být každému jasné, jak k převodu mandátů do krajů došlo. Dříve nebo později nastane okamžik, kdy v nějakém kraji dostane mandát strana, která zde měla méně hlasů než jiná, na kterou již mandát nevyjde (neboť své mandáty již získala jinde). Ve světe, kde nejeden člověk věří různým spikleneckým teoriím, není nic příjemného tento paradox místním voličům vysvětlovat.

Změna přepočtu?

Druhá cesta k naplnění zadání Ústavního soudu vede přes přepočet hlasů na mandáty. Budeme-li chtít zachovat 14 krajů a chybí-li nám abstrakce k pochopení první varianty (nebo nemáme dost sil ji vysvětlovat těm, kdo ji stále nechápou), je tato cesta svým způsobem pohodlnější. Navíc ji část české společnosti zná. V 90. letech se (při osmi volebních krajích) přidělovaly mandáty na úrovni krajů pomocí Hagenbach-Bischoffovy kvóty. Tato fáze byla označována jako první skrutinium. Integrální vlastností této kvóty je, že její pomocí (mimo „laboratorní“ podmínky) nepřidělíme v krajích všechny mandáty. V 90. let jich vždy několik zůstalo (zhruba mezi 10 a 30, při více krajích by jejich počet o něco narostl). K jejich rozdělení posléze došlo ve druhém skrutiniu na celostátní úrovni. Tato kombinace produkovala proporčnější výsledky než současný systém. Pokud bychom ji použili v roce 2017 v existujících 14 krajích (a voliči by hlasovali stejně, jak v roce 2017 hlasovali), výsledky by byly mnohem bližší „ideální“ proporcionalitě. 12 mandátů od větších stran (11 ANO a 1 ODS) by si podělily ostatní subjekty. Nejvíce by pochopitelně získaly „oběti“ volebního systému (TOP09 3 a STAN 4 křesla navíc). Také pročteme-li si podrobně nález Ústavního soudu, řada formulací k systému se dvěma skrutinii jako možnému řešení směřuje.

Možné problémy? Ve srovnání s jedním celostátním obvodem je modelový výsledek o trochu méně poměrný – STAN stále potřebuje na 1 mandát o 4000 hlasů více než ANO, v jednom celostátním obvodě jsou rozdíly v řádu stovek. Ale už to není více než 20 000, které produkoval systém platný v roce 2017. Jako řešení by se také nabízela Hareova kvóta, která je k malým stranám ještě o něco vstřícnější než kvóta Hagenbach-Bischoffova.

Je zde ještě druhý problém. Druhé skrutinium podle modelu 90. let je velmi výhodné pro stranické centrály. Před druhým skrutiniem totiž bylo nutné rozhodnout, kdo se v něm bude jmenovitě o mandáty ucházet. Kandidátní listinu podával předseda strany po ukončení prvního skrutinia. Při jejím sestavování nebylo nutné přihlížet k pořadí kandidátů v krajích, k preferenčním hlasům, ani ničemu jinému. Pouze se muselo jednat o osobu, která za stranu v některém kraji kandidovala. Druhé skrutinium tedy otvíralo (hypoteticky i prakticky) dveře kandidátům, kteří by se do sněmovny jinak nedostali – příliš nízko na krajských kandidátních listinách, s příliš malým počtem preferenčních hlasů.

Přistoupí-li zákonodárci k zavedení druhého skrutinia, poprosil bych je, aby si vybrali ze dvou možností. Buď otevřeně „přiznali barvu“ a posílení stranických centrál voličům jasně popsali, nebo aby tuto vlastnost odstranili. Postup není nijak těžký. Řada států s více skrutinii nepotřebuje speciální kandidátní listiny. Postačí jim pravidla, podle kterých se mandáty ze druhého skrutinia přidělí do konkrétních krajů. Řekněme, že strana X získá v prvním skrutiniu v Olomouckém kraji 2 mandáty. Ve druhém skrutiniu získá (celostátně) další tři mandáty a ty se místo nové kandidátní listině rozdělí jednotlivým krajům. Dejme tomu jeden z mandátů strany X bude určen pro Olomoucký kraj, a v něm jej získá první nezvolený kandidát na listině – ten, který by byl zvolen, pokud by strana X na Olomoucku získala přímo tři mandáty. Přidělování zachová odpovídající počty mandátů jednotlivým krajům (ve druhém skrutiniu v 90. letech nebylo nutné poměr mezi kraji zachovat, hypoteticky mohly všechny mandáty ze druhého skrutinia jít kandidátům z jednoho kraje). Zachová také vazbu mezi voličem a poslancem ze druhého skrutinia, jakou má volič k poslancům zvoleným již v prvním skrutiniu. Odolají ale vedení stran svůdné nabídce druhého skrutinia ve starém ražení?

Než přejdeme k třetí možnosti, přepočty hlasů na mandáty nabízejí i variantu, která nevyžaduje druhé skrutinium. D´Hondtův dělitel není jediným dělitelem. Nabízí se pestrá paleta dalších dělitelů (případně lze vymyslet dělitel nový), která je k malým stranám vstřícnější. Dělitel Sainte-Laguë, kdy místo celými čísly (1, 2, 3…) dělíme pouze lichými (1, 3, 5…) se používal v první polovině 90. let v komunálních volbách. Pokud jej pro ilustraci použijeme na výsledky voleb v roce 2017, dostává se zisk ANO na stejnou úroveň, jakou by zajistil jeden celostátní obvod. Výpočet má ale drobnou mouchu – dělitel je k malým stranám až moc vstřícný, počet mandátů STAN vzroste až na 14. Měřeno počtem hlasů bude nejmenší strana před největší zvýhodněna o 5000 hlasů na mandát, přičemž některé středně velké na tom budou s počtem hlasů na mandát ještě hůře. Známá modifikace dělitele, kdy první číslo v řadě nahradíme číslem 1,4, oslabí velkou stranu o něco méně (místo 15 křesel ztratí jen 8), ale ne na úkor nejmenších. STAN v modelovém výpočtu zůstává na současných šesti mandátech, mírně si polepší strany na třetím až sedmém místě. Cesta je ale v případě zájmu otevřena nějaké jiné modifikaci, která by ležela mezi oběma používanými variantami dělitele.

Kompenzační mandáty?

Třetí cesta, byť dveře k ní částečně zavírají některé z formulací nálezu Ústavního soudu, vede přes tzv. kompenzační mandáty. Bude-li parlament chtít zachovat 14 krajů a D´Hondtův dělitel (resp. zavést jakýkoliv jiný dělitel), může část mandátů z krajů odebrat a přesunout je na celostátní úroveň. Švédsko takto vyčleňuje 39 křesel ze 349, Dánsko dokonce 40 ze 175. Zjednodušeně platí, že čím více kompenzačních mandátů si nachystáte, tím máte jistější, že celostátní výsledek bude čistě poměrný. Dejme tomu, že by zákonodárce vyčlenil z 200 křesel Poslanecké sněmovny na celostátní úroveň 28 mandátů, v praxi by tedy každý kraj ztratil dvě křesla. Na úrovni krajů by se použil některý z dělitelů a přidělilo se tak všech 172 křesel určených této úrovni. Na první pohled je tento krok protismyslný – proč zmenšit počet mandátů v krajích, když malým stranám škodilo právě to, že kraje nejsou dost velké? I kdyby byl zaveden místo D´Hondta jiný dělitel, stejně by doplácely na velikost obvodu více než v současnosti. Řešení je ale právě v kompenzačních mandátech. Po přidělení mandátů v krajích by proběhlo nové dělení na úrovni celostátní. Strana, která byla malými kraji poškozena, by měla nárok na více kompenzačních mandátů než subjekt, který na menších krajích vydělával. Další kroky by již byly jednoduché. Přepočet by určil, v kterém kraji má být vybrán konkrétní poslanec. Mandát by posléze připadl prvnímu, kdo doposud nebyl zvolen. Vše lze nastavit tak, že stávající počty poslanců na kraj zůstanou zachovány (každému kraji budou dána dvě místa z těch, která byla přidělena jako kompenzační). Pokud by bylo kompenzačních mandátů kolem 30, měl by se výsledek dostat na úroveň výsledků v celostátním obvodě (tak tomu bylo v letech 2002 – 2013), nebo se mu výrazně přiblížit. Menší počty kompenzačních mandátů by disproporci jen zmírnily, naopak jejich zvýšení by znamenalo dokonalou proporci při jakémkoliv výsledku.

Slovo na závěr

Zde představené varianty mají jako společný cíl změnu, které naplní zadání Ústavního soudu, ale zároveň nepovede k „revoluci“ při sestavování kandidátních listin a jakým způsobem o nich voliči hlasují. Umožňují tedy dosažení cíle s nejmenšími možnými otřesy. Čímž samozřejmě nemůžeme vyloučit, že se vybrané strany naopak pokusí vyvolat co největší „zemětřesení“.